Porque é que o Parlamento em Portugal legisla sem estudos de impacto?

 

Há um mistério que nem Freud ousaria interpreter de que o Parlamento legisla como quem escreve poesia automática sem estudos, sem impacto e sem pudor. A lei nasce, cresce e é publicada no Diário da República como um filho ilegítimo da pressa e da ignorância. E, no entanto, ninguém chama a isto má governação. Chama-se “processo legislativo normal”, expressão tão tranquilizadora quanto “falha técnica” num reactor nuclear.

O fenómeno merece análise clínica. A ausência de estudos de impacto é o sintoma mais evidente de uma patologia institucional da governação por intuição, onde o legislador substitui a evidência pela convicção, o método pela pressa e o raciocínio pela retórica. Como observou Max Weber em “Economy and Society” (1922), “a política moderna é o domínio da convicção travestida de racionalidade”. Em Portugal, essa travestia tornou-se arte nacional.

A Lei como Exercício de Fé

O Parlamento legisla como quem acredita em milagres e aprova diplomas sem saber se funcionam, sem medir custos e sem prever consequências. É a teologia da norma  em que o dogma de que legislar é, por si só, um acto virtuoso.

A ausência de estudos de impacto é justificada com o argumento da urgência. Urgência, essa palavra mágica que transforma incompetência em heroísmo. Como escreveu Hannah Arendt em “The Human Condition” (1958), “a acção sem pensamento é o triunfo da banalidade”. O legislador português, nesse sentido, é um atleta olímpico da banalidade que corre para aprovar leis antes que alguém pergunte para quê.

O resultado é previsível com normas contraditórias, diplomas inaplicáveis, regulamentações que exigem regulamentações. O país vive num labirinto jurídico onde cada saída é uma nova entrada. E o Parlamento, satisfeito, continua a legislar porque é o único verbo que conjuga poder.

O Estudo de Impacto como Espécie Extinta

O estudo de impacto é o ornitorrinco da política portuguesa: todos falam dele, ninguém o viu. Quando existe, é superficial, redigido por consultores que confundem análise com PowerPoint. A OCDE, no seu relatório “Better Regulation Practices across the European Union” (2021), sublinha que Portugal é um dos países onde os estudos de impacto são “inconsistentes e frequentemente ex post”. Ou seja, estudam-se as consequências depois de o desastre acontecer que é uma espécie de autópsia legislativa.

O problema não é apenas técnico; é cultural. O legislador português desconfia da evidência como o inquisidor da ciência. Para ele, o estudo de impacto é uma ameaça à liberdade criativa da política. Se os dados contradizem a ideologia, pior para os dados. Como ironizava Karl Popper em “The Open Society and Its Enemies” (1945), “aqueles que prometem o paraíso na terra acabam por criar o inferno”. Em Portugal, o inferno é regulamentado por decreto.

A Psicologia Parlamentar da Ignorância

A ausência de estudos de impacto não é acaso; é sintoma de uma psicologia colectiva. O Parlamento sofre de dissonância cognitiva institucional, conceito de Leon Festinger “A Theory of Cognitive Dissonance” quando a realidade contradiz as crenças, o indivíduo ajusta as crenças, não a realidade.

O legislador acredita que legislar é governar. Se os resultados são maus, a culpa é da execução, nunca da lei. Assim, perpetua-se o ciclo da irresponsabilidade pois aprova-se, aplica-se mal, revoga-se, e aprova-se de novo. É o eterno retorno jurídico, versão lusitana.

Daniel Kahneman, em “Thinking, Fast and Slow” (2011), explica que o ser humano prefere a coerência à verdade. O Parlamento, portanto, prefere parecer competente a ser competente. A aparência é o oxigénio da política e o estudo de impacto, por ser demasiado concreto, estraga a maquilhagem.

A Burocracia como Camuflagem

A ausência de estudos de impacto é disfarçada por uma avalanche de pareceres, comissões e relatórios. É a burocracia como teatro. Michel Crozier, em “The Bureaucratic Phenomenon” (1964), descreve este mecanismo de que “a burocracia é o sistema onde ninguém é responsável porque todos o são”.

O Parlamento português domina esta arte. Cada lei é precedida por pareceres que não dizem nada e seguida por relatórios que não servem para nada. O estudo de impacto, quando existe, é enterrado sob camadas de papel timbrado.

A ironia é que o legislador acredita estar a ser rigoroso. Confunde quantidade com qualidade, formalismo com substância. É o triunfo da forma sobre o conteúdo e da vaidade sobre a razão. Como diria Erich Fromm em “To Have or To Be?”, “a sociedade moderna prefere possuir processos a compreender propósitos”.

O Custo da Ignorância

Legislar sem estudos de impacto é caro. Cada erro legislativo custa milhões em correcções, litígios e adaptações. Mas o custo maior é invisível que é a erosão da confiança pública.

O cidadão, confrontado com leis absurdas, conclui que o Estado é um circo. E não está errado. A má governação não é apenas corrupção ou incompetência é a normalização da mediocridade.

O Banco Mundial, no relatório “Worldwide Governance Indicators (2025)”, define boa governação como “a capacidade de formular e implementar políticas eficazes”. Portugal, nesse ranking, oscila entre o meio da tabela e a indiferença. O Parlamento, contudo, continua a legislar sem estudos de impacto e a chamar-lhe democracia.

A ironia é que, quando o erro é evidente, cria-se uma comissão de inquérito. A comissão, claro, não estuda o impacto estuda o passado. É a governação retrospective de olhar para trás para justificar o que não se quis prever.

A Cultura da Impunidade Técnica

Em qualquer empresa, aprovar um projeto sem estudo de impacto seria motivo de despedimento. No Parlamento, é motivo de aplauso. A ausência de consequências é o verdadeiro cimento da má governação. A cultura política portuguesa confunde responsabilidade com retórica. O deputado que fala bem é considerado competente, mesmo que legisle mal. O estudo de impacto, sendo técnico, não tem glamour. Não dá votos, não dá manchetes, não dá selfies. Como escreveu Pierre Bourdieu em “Language and Symbolic Power” (1991), “o poder político é o poder de nomear a realidade”. O Parlamento nomeia leis como quem baptiza filhos sem saber se sobrevivem. A governação torna-se um exercício de semantic pois legislar é dizer, não fazer.

O Fetichismo da Legislação

Portugal sofre de fetichismo legislative e acredita que cada problema social se resolve com uma nova lei. Se há corrupção, cria-se uma lei anticorrupção; se há pobreza, uma lei antipobreza; se há burocracia, uma lei antiburocracia. O estudo de impacto seria o antídoto mas é ignorado porque estragaria o ritual. A lei, em Portugal, é símbolo de acção, não instrumento de solução. Como ironizou Alexis de Tocqueville em “Democracy in America” (1835), “os povos democráticos adoram a lei porque ela lhes dá a ilusão de ordem”. O Parlamento, portanto, legisla para tranquilizar consciências, não para resolver problemas. É a política como placebo eficaz apenas na aparência.

O Impacto que Nunca se Mede

Quando se pergunta ao legislador porque não há estudos de impacto, a resposta é sempre a mesma de que “não há recursos”. Curiosamente, há sempre recursos para campanhas, assessores e viagens. O estudo de impacto é visto como luxo académico, não como ferramenta de governação. Mas, como demonstra o “European Parliamentary Research Service (EPRS, 2024)”, os países que integram estudos de impacto no processo legislativo têm maior eficiência e menor litigância. Portugal prefere o improviso. É o país onde se legisla primeiro e se pensa depois. Onde o impacto é medido pela reacção mediática, não pela evidência empírica. Onde o Parlamento é um laboratório sem cientistas.

A Má Governação como Norma Cultural

A ausência de estudos de impacto não é excepção; é norma. E, como toda norma, deixou de ser questionada. O Parlamento tornou-se uma fábrica de leis sem controlo de qualidade. A má governação é institucionalizada. Não é considerada má porque é habitual. Como escreveu John Kenneth Galbraith em “The Culture of Contentment” (1992), “a complacência é o maior inimigo da reforma”. Portugal vive nessa complacência de que o erro é rotina, o improviso é tradição, e o estudo de impacto é ficção científica.

O Parlamento como Máquina de Autojustificação

O Parlamento português é uma instituição que se autojustifica com a elegância de um culpado reincidente. Quando se aponta a ausência de estudos de impacto, responde com a serenidade de quem confunde crítica com elogio e de que “a lei foi amplamente debatida”. Debatida, sim, mas nunca estudada. O debate substitui a análise, a retórica substitui o rigor, e o consenso substitui a verdade. A governação torna-se um exercício de storytelling em que o deputado narra intenções, o ministro promete resultados, e o cidadão paga a conta. Como escreveu Isaiah Berlin em “The Sense of Reality” (1996), “a política é o reino das intenções não verificadas”. Em Portugal, as intenções são tão abundantes quanto os decretos, e tão inúteis quanto os relatórios que ninguém lê. A ausência de estudos de impacto é, portanto, o sintoma de uma doença crónica que é o narcisismo institucional. O Parlamento legisla para se ver legislar, para se ouvir legislar e para se citar a si próprio. É um espelho que reflecte poder, não responsabilidade. E enquanto o espelho brilha, o país afunda-se em leis que não resolvem, regulamentos que não funcionam e políticas que não se sustentam.

A Ironia da Transparência

Portugal orgulha-se da sua transparência legislativa. Tudo é público, tudo é acessível e tudo é digital. Mas a transparência é apenas o verniz da opacidade. O cidadão pode ler todas as leis, mas não pode compreender porque foram feitas. O estudo de impacto, sendo ausente, é o segredo mais bem guardado da democracia. A governação sem evidência é como um médico que receita sem diagnóstico e ainda assim é aplaudido. Como ironizou Bertrand Russell em “Power: A New Social Analysis” (1938), “a ignorância é sempre mais confortável quando é partilhada”. O Parlamento partilha essa ignorância com entusiasmo. Deputados, ministros e assessores vivem num ecossistema onde o desconhecimento é virtude e a dúvida é fraqueza. O estudo de impacto seria uma ameaça à harmonia pois introduziria o desconforto da realidade num sistema que vive de ficções.

O Impacto da Ausência de Impacto

A ausência de estudos de impacto tem consequências que transcendem a técnica. Cria uma cultura política onde o erro é normal e a correcção é excepcional. Cada lei mal concebida gera novas leis para corrigir as anteriores e assim o Parlamento se eterniza na sua própria incompetência. O European Court of Auditors, no relatório “Better Regulation for Better Results” (2023), alerta que “a ausência de avaliação prévia conduz a políticas ineficazes e desperdício de recursos públicos”. Em Portugal, essa frase é quase um epitáfio. A má governação não é apenas o erro mas a recusa em aprender com ele. O Parlamento português não aprende; repete. E repete com a convicção de quem acredita que a repetição é experiência. É o país onde o erro é tradição e a reforma é tabu.

O Futuro da Governação sem Evidência

O futuro promete mais do mesmo. A digitalização da política não trouxe racionalidade mas velocidade. Legisla-se ainda mais depressa, com ainda menos reflexão. O algoritmo substitui o argumento, e o copy-paste substitui o estudo. A governação sem impacto é o novo normal. E o cidadão, anestesiado por décadas de promessas, não exige rigor mas espectáculo. Como escreveu Neil Postman em “Amusing Ourselves to Death” (1985), “a política transformou-se em entretenimento”. O Parlamento é o palco, os deputados são os actores, e o estudo de impacto é o guião que ninguém lê.

A Tragédia da Competência

A verdadeira tragédia da política portuguesa é que a competência deixou de ser necessária. O sistema recompensa a aparência, não o mérito. O deputado que cita autores é considerado erudito; o que exige estudos é considerado incómodo. A ausência de estudos de impacto é, portanto, o reflexo de uma cultura que prefere o improviso à evidência, o discurso à análise, o consenso à verdade. Como escreveu Václav Havel em “The Power of the Powerless” (1978), “a mentira tornou-se o oxigénio da política”. E assim o Parlamento continua a legislar sem estudos, sem impacto e sem vergonha. O país continua a obedecer sem exigir, sem compreender e sem esperança. E a governação, essa palavra que deveria significar responsabilidade, tornou-se sinónimo de rotina. Portugal não sofre de má governação; sofre de governação sem consciência. E enquanto o estudo de impacto continuar a ser tratado como luxo académico, o país continuará a legislar às cegas com a elegância de quem tropeça em nome da democracia.

Bibliografia

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