Direito da Segurança Social de Macau: Regime Jurídico, Princípios e Desafios Contemporâneos

 JORGE RODRIGUES SIMÃO

2025

ÍNDICE

CAPÍTULO I – Introdução ao Direito da Segurança Social

·         Origem e evolução histórica em Macau

·         Princípios fundamentais: universalidade, contributividade, solidariedade, sustentabilidade

·         Enquadramento constitucional e político da protecção social

CAPÍTULO II – Fontes Normativas e Legislação Aplicável

·         Lei n.º 4/2010 - Regime da Segurança Social

·         Decreto-Lei n.º 58/93/M - Regime inicial e alterações posteriores

·         Lei n.º 8/2006 - Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos

·         Lei n.º 7/2008 - Relações de trabalho e articulação com a segurança social

·         Despachos do Chefe do Executivo e regulamentos complementares

CAPÍTULO III – Estrutura Institucional e Administração do Sistema

·         Fundo de Segurança Social (FSS): composição, competências e financiamento

·         Papel da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL)

·         Fiscalização, controlo e transparência administrativa

CAPÍTULO IV – Regimes de Protecção Social

·         Regime obrigatório vs. regime facultativo

·         Trabalhadores por conta de outrem, independentes e não residentes

·         Benefícios: pensões, subsídios de doença, maternidade, desemprego, funeral, casamento, nascimento

CAPÍTULO V – Direitos dos Beneficiários e Obrigações das Entidades

·         Inscrição, contribuições e acesso às prestações

·         Responsabilidade das entidades empregadoras

·         Mecanismos de reclamação e tutela administrativa

CAPÍTULO VI – Convenções Internacionais e Harmonização Jurídica

·         Convenção n.º 102 da OIT (Normas mínimas de segurança social)

·         Convenção n.º 118 da OIT (Igualdade de tratamento)

·         Convenção n.º 183 da OIT (Protecção da maternidade)

·         Artigo 36.º da Lei Básica da RAEM: acesso ao Direito e protecção social

·         Cooperação com sistemas internacionais e acordos bilaterais

CAPÍTULO VII – Desafios Contemporâneos e Perspectivas de Reforma

·         Envelhecimento da população e sustentabilidade financeira

·         Inclusão dos trabalhadores informais e migrantes

·         Digitalização e simplificação administrativa

·         Propostas de reforma legislativa e institucional

CAPÍTULO VIII – Jurisprudência e Casos Práticos

·         Decisões judiciais relevantes

·         Casos paradigmáticos de acesso, exclusão ou litígio

·         Análise crítica da aplicação normativa

CAPÍTULO IX – Epílogo e Recomendações

·         Síntese dos principais pontos

·         Recomendações para o legislador, administração e sociedade civil

·         Propostas para reforçar a justiça social e a eficácia do sistema

Bibliografia

·         Universidade de Macau. Breves notas sobre o Regime Jurídico da Segurança Social em Macau

·         Assembleia Legislativa da RAEM. Colectânea de Legislação – Regime da Segurança Social

·         GOMES, Rui. Direito da Segurança Social: Fundamentos e Regimes. Lisboa: Almedina, 2019.

·         SILVA, Helena. “Proteção Social em Regiões Autónomas: O Caso de Macau.” Revista de Direito Comparado, vol. 12, 2020.

·         OLIVEIRA, António. Segurança Social e Direito do Trabalho. Coimbra: Coimbra Editora, 2018.

·         Organização Internacional do Trabalho (OIT). Normas Internacionais de Segurança Social. Genebra, 2022.

CAPÍTULO I

Introdução

A segurança social constitui um dos pilares do Estado de Direito e da justiça social. Em Macau, a sua evolução acompanha o desenvolvimento institucional da Região Administrativa Especial, reflectindo uma síntese entre o legado jurídico português e os desafios contemporâneos da autonomia administrativa. O sistema de protecção social visa garantir aos residentes um conjunto de prestações e apoios em situações de vulnerabilidade, como doença, desemprego, maternidade ou velhice, promovendo a dignidade humana e a coesão social.

CAPÍTULO II

Fontes Normativas e Legislação Aplicável

O Direito da Segurança Social em Macau assenta num conjunto articulado de diplomas legais que definem os regimes de protecção social, os direitos dos beneficiários e as obrigações das entidades empregadoras. A evolução legislativa reflecte a transição de um modelo assistencialista para um sistema contributivo, com preocupações crescentes de sustentabilidade, inclusão e equidade.

2.1. Lei n.º 4/2010 - Regime da Segurança Social

A Lei n.º 4/2010, de 21 de Junho, constitui o diploma estruturante do sistema de segurança social da RAEM. Estabelece os princípios gerais, os regimes obrigatórios e facultativos, os tipos de prestações e os mecanismos de financiamento.

Esta lei consagra:

·         A universalidade da protecção social, com inscrição obrigatória para trabalhadores por conta de outrem e possibilidade de adesão facultativa para residentes não abrangidos.

·         A contributividade como base do financiamento, com repartição entre empregadores e trabalhadores.

·         A gestão do sistema pelo Fundo de Segurança Social (FSS), entidade pública com autonomia administrativa e financeira.

A lei foi complementada por regulamentos administrativos e despachos do Chefe do Executivo, que detalham os procedimentos de inscrição, pagamento de contribuições, acesso às prestações e fiscalização.

2.2. Decreto-Lei n.º 58/93/M - Regime Inicial e Alterações

Antes da entrada em vigor da Lei n.º 4/2010, o sistema era regulado pelo Decreto-Lei n.º 58/93/M, de 15 de Outubro, que instituiu o Fundo de Segurança Social e definiu os primeiros mecanismos de protecção social em Macau. Este diploma teve um papel pioneiro na institucionalização da segurança social, embora com limitações quanto à cobertura e à eficácia.

As alterações posteriores, nomeadamente através da Lei n.º 4/2010, procuraram superar essas limitações, alargando o âmbito subjectivo e objectivo da protecção, reforçando a capacidade administrativa do FSS e introduzindo novas prestações.

2.3. Lei n.º 8/2006 - Regime de Previdência dos Trabalhadores dos Serviços Públicos

A Lei n.º 8/2006, de 31 de Julho, estabelece o regime de previdência dos trabalhadores da Administração Pública da RAEM. Este regime é distinto do sistema geral de segurança social, sendo financiado por contribuições do trabalhador e da entidade empregadora pública, e gerido por fundos próprios.

Inclui prestações de reforma, invalidez, sobrevivência e outras, com regras específicas quanto à elegibilidade, cálculo e acumulação. A coexistência de dois regimes público e geral exige articulação normativa e administrativa, sobretudo em casos de mobilidade entre sectores.

2.4. Lei n.º 7/2008 - Relações de Trabalho e Articulação com a Segurança Social

A Lei n.º 7/2008, de 18 de Agosto, regula as relações de trabalho em Macau, estabelecendo direitos e deveres dos trabalhadores e empregadores.

Esta lei tem impacto directo na segurança social, ao definir:

·         A obrigatoriedade de inscrição dos trabalhadores por conta de outrem no FSS.

·         A responsabilidade das entidades empregadoras pelo pagamento das contribuições.

·         A articulação entre contratos de trabalho e acesso às prestações sociais.

A fiscalização do cumprimento destas obrigações é da competência da Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL), em articulação com o FSS.

2.5. Regulamentos Complementares e Despachos Executivos

Diversos regulamentos administrativos e despachos do Chefe do Executivo complementam a legislação principal, regulando aspectos operacionais como:

·         Tabelas de contribuições e prestações.

·         Procedimentos de inscrição e actualização de dados.

·         Regras de acumulação e cessação de benefícios.

·         Sanções por incumprimento e mecanismos de reclamação.

Estes instrumentos normativos são publicados em Boletim Oficial e actualizados regularmente, reflectindo a evolução das políticas públicas e as necessidades sociais emergentes.

CAPÍTULO III

Estrutura Institucional e Administração do Sistema

A eficácia do sistema de segurança social depende não apenas da qualidade normativa, mas também da robustez institucional e da capacidade administrativa das entidades responsáveis pela sua implementação. Em Macau, a arquitectura institucional da segurança social é composta por organismos públicos com competências específicas, que asseguram a gestão, fiscalização, arrecadação de contribuições e atribuição de prestações.

3.1. O Fundo de Segurança Social (FSS)

O Fundo de Segurança Social é a entidade central do sistema de protecção social da RAEM. Criado pelo Decreto-Lei n.º 58/93/M e consolidado pela Lei n.º 4/2010, o FSS possui autonomia administrativa e financeira, sendo tutelado pelo Chefe do Executivo.

Competências principais:

·         Inscrição de beneficiários e entidades empregadoras.

·         Arrecadação de contribuições e gestão financeira dos fundos.

·         Processamento e atribuição de prestações sociais.

·         Fiscalização do cumprimento das obrigações contributivas.

·         Promoção de campanhas de sensibilização e educação social.

O FSS dispõe de uma estrutura interna que inclui departamentos de gestão de contribuições, de benefícios, de auditoria e de apoio jurídico. A sua actuação é regulada por estatutos próprios e por regulamentos administrativos que definem os procedimentos operacionais.

Financiamento:

O sistema é financiado por contribuições obrigatórias dos trabalhadores e empregadores, bem como por transferências do orçamento da RAEM. O equilíbrio financeiro do FSS é objecto de monitorização periódica, com publicação de relatórios anuais e pareceres do Tribunal de Contas.

3.2. Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL)

A DSAL desempenha um papel complementar na administração da segurança social, sobretudo na vertente da fiscalização das relações laborais e do cumprimento das obrigações contributivas por parte das entidades empregadoras.

Funções relevantes:

·         Fiscalização das condições de trabalho e da inscrição dos trabalhadores no FSS.

·         Mediação de conflitos laborais com implicações na segurança social.

·         Cooperação com o FSS na identificação de situações de incumprimento.

·         Promoção de políticas públicas de inclusão laboral e protecção social.

A articulação entre a DSAL e o FSS é essencial para garantir a cobertura efectiva dos trabalhadores, especialmente em sectores com maior informalidade ou rotatividade.

3.3. Fiscalização e Controlo Administrativo

A fiscalização do sistema de segurança social é assegurada por mecanismos internos e externos, que visam garantir a legalidade, a transparência e a boa gestão dos recursos públicos.

Instrumentos de controlo:

·         Auditorias internas do FSS e inspeções da DSAL.

·         Fiscalização pelo Tribunal de Contas da RAEM.

·         Relatórios de execução orçamental e de gestão financeira.

·         Mecanismos de reclamação e recurso por parte dos beneficiários.

A transparência administrativa é reforçada pela publicação de estatísticas, indicadores de desempenho e pareceres técnicos, disponíveis no portal oficial do FSS. A participação da sociedade civil, através de associações de trabalhadores e de empregadores, contribui para a legitimação do sistema e para a identificação de áreas de melhoria.

3.4. Cooperação Interinstitucional e Internacional

O sistema de segurança social de Macau mantém relações de cooperação com organismos internacionais, como a Organização Internacional do Trabalho (OIT), e com sistemas de protecção social de países com comunidades residentes significativas na RAEM.

Esta cooperação visa:

·         Harmonizar práticas administrativas e normativas.

·         Facilitar a portabilidade de direitos sociais em contextos de migração.

·         Promover a formação técnica e a troca de boas práticas.

A participação de Macau em fóruns internacionais sobre segurança social reforça a sua capacidade institucional e contribui para a actualização permanente do sistema face aos desafios globais.

CAPÍTULO IV

Regimes de Protecção Social

O sistema de segurança social da Região Administrativa Especial de Macau estrutura-se em dois grandes regimes: o regime obrigatório, aplicável à maioria dos trabalhadores por conta de outrem, e o regime facultativo, destinado a residentes não abrangidos pelo primeiro. Ambos os regimes visam garantir protecção em situações de vulnerabilidade socioeconómica, com base nos princípios da contributividade, solidariedade e universalidade.

4.1. Regime Obrigatório

O regime obrigatório é regulado pela Lei n.º 4/2010, sendo aplicável a:

·         Trabalhadores por conta de outrem, nacionais ou estrangeiros, com contrato de trabalho válido em Macau.

·         Trabalhadores independentes que optem pela inscrição obrigatória.

·         Empregadores, enquanto responsáveis pela contribuição patronal.

Inscrição e Contribuições

A inscrição no Fundo de Segurança Social (FSS) é obrigatória e deve ser efectuada no início da relação laboral. As contribuições são mensais e repartidas entre empregador e trabalhador, com valores definidos por despacho do Chefe do Executivo. O incumprimento das obrigações contributivas constitui infracção administrativa, sujeita a coimas e sanções.

Prestações Disponíveis

Os beneficiários do regime obrigatório têm acesso a um conjunto de prestações sociais, nomeadamente:

·         Subsídio de nascimento: atribuído por ocasião do nascimento de filho.

·         Subsídio de casamento: concedido uma única vez por casamento civil.

·         Subsídio de funeral: destinado a cobrir despesas de funeral do beneficiário ou de familiar directo.

·         Subsídio de invalidez: atribuído mediante avaliação médica e incapacidade permanente.

·         Subsídio de velhice: convertido em pensão mensal após idade legal de reforma.

·         Subsídio de sobrevivência: para familiares em caso de falecimento do beneficiário.

·         Subsídio de desemprego: sujeito a condições específicas de cessação involuntária do contrato.

·         Subsídio de doença e maternidade: em articulação com o sistema de saúde pública.

Cada prestação obedece a critérios de elegibilidade, montantes fixados e prazos de atribuição, definidos por regulamento administrativo.

4.2. Regime Facultativo

O regime facultativo destina-se a residentes permanentes que não estejam abrangidos pelo regime obrigatório, incluindo:

·         Trabalhadores domésticos informais.

·         Estudantes, reformados e pessoas sem actividade profissional.

·         Residentes que pretendam manter protecção social em períodos de inactividade.

Condições de Adesão

A adesão ao regime facultativo é voluntária, mediante requerimento junto do FSS. O beneficiário compromete-se ao pagamento regular de contribuições, cujo valor é fixado por tabela própria. A inscrição pode ser cancelada por iniciativa do beneficiário ou por incumprimento prolongado.

Prestações Acessíveis

Os inscritos no regime facultativo têm acesso a prestações limitadas, nomeadamente:

·         Subsídio de nascimento.

·         Subsídio de casamento.

·         Subsídio de funeral.

·         Subsídio de velhice (desde que cumprido o período mínimo de contribuições).

Não estão incluídas prestações como subsídio de desemprego ou doença, dada a ausência de vínculo laboral formal.

4.3. Trabalhadores Não Residentes

Os trabalhadores não residentes, contratados ao abrigo de autorização temporária, estão obrigados à inscrição no regime obrigatório, com acesso restrito às prestações sociais. A sua protecção está condicionada à duração do contrato e à regularidade contributiva.

A legislação prevê mecanismos de portabilidade de direitos sociais, em articulação com acordos bilaterais e convenções internacionais, especialmente relevantes para trabalhadores oriundos da China continental, Filipinas, Vietname e outros países com forte presença laboral em Macau.

4.4. Articulação com Outros Regimes

O sistema de segurança social articula-se com:

·         O regime de previdência dos trabalhadores da Administração Pública (Lei n.º 8/2006).

·         Os regimes complementares de pensões e seguros privados.

·         O sistema de saúde pública, que garante acesso universal a cuidados médicos e hospitalares.

Esta articulação visa evitar duplicações, garantir continuidade de protecção e promover a equidade entre diferentes grupos profissionais.

CAPÍTULO V

Direitos dos Beneficiários e Obrigações das Entidades

O equilíbrio e a eficácia do sistema de segurança social dependem da clara definição dos direitos dos beneficiários e das obrigações das entidades empregadoras e demais contribuintes. Em Macau, o regime jurídico consagrado na Lei n.º 4/2010 e nos diplomas complementares estabelece um conjunto de garantias e deveres que visam assegurar a protecção social, a justiça contributiva e a responsabilização institucional.

5.1. Direitos dos Beneficiários

Os beneficiários do sistema de segurança social da RAEM, sejam inscritos no regime obrigatório ou facultativo, gozam de um conjunto de direitos fundamentais, entre os quais se destacam:

a) Direito à inscrição e protecção

Todo residente permanente ou trabalhador legalmente contratado tem direito à inscrição no Fundo de Segurança Social (FSS), com acesso às prestações previstas na legislação. A inscrição deve ser efectuada no início da actividade laboral ou, no caso do regime facultativo, por iniciativa do próprio interessado.

b) Direito à informação e transparência

Os beneficiários têm direito a receber informação clara, acessível e actualizada sobre os seus direitos, deveres, contribuições e prestações. O FSS disponibiliza canais de atendimento presencial, telefónico e digital, bem como publicações periódicas e simuladores online.

c) Direito ao acesso às prestações

Desde que cumpram os requisitos legais, os beneficiários têm direito a receber as prestações sociais previstas, como subsídios de nascimento, casamento, funeral, invalidez, velhice, desemprego, entre outros. O acesso está condicionado à regularidade contributiva e à verificação dos critérios de elegibilidade.

d) Direito de reclamação e recurso

Em caso de indeferimento, atraso ou erro na atribuição de prestações, os beneficiários podem apresentar reclamação junto do FSS ou recorrer administrativamente. Em última instância, é possível interpor acção judicial nos tribunais da RAEM, com base no Código de Processo Administrativo Contencioso.

5.2. Obrigações das Entidades Empregadoras

As entidades empregadoras desempenham um papel central no sistema de segurança social, sendo responsáveis pela inscrição dos trabalhadores, pelo pagamento das contribuições e pela colaboração com o FSS.

a) Inscrição dos trabalhadores

É obrigação legal da entidade empregadora inscrever todos os trabalhadores por conta de outrem no FSS, no prazo máximo de 15 dias após o início da actividade laboral. O incumprimento constitui infracção administrativa, sujeita a coima.

b) Pagamento das contribuições

As contribuições são mensais e devem ser pagas até ao dia 15 do mês seguinte ao período de trabalho. O valor é repartido entre empregador e trabalhador, conforme tabela oficial. O não pagamento implica juros de mora, penalizações e eventual instauração de processo executivo.

c) Comunicação de alterações

Qualquer alteração relevante como cessação do contrato, mudança de categoria profissional ou suspensão da actividade deve ser comunicada ao FSS em tempo útil, para actualização dos registos e dos direitos dos beneficiários.

d) Cooperação com a fiscalização

As entidades empregadoras devem colaborar com o FSS e com a Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DSAL) em acções de fiscalização, fornecendo documentos, esclarecimentos e acesso aos registos laborais.

5.3. Mecanismos de Tutela Administrativa

O sistema jurídico da RAEM prevê mecanismos de tutela administrativa para garantir o respeito pelos direitos dos beneficiários e a responsabilização das entidades incumpridoras.

a) Reclamação administrativa

Os beneficiários podem apresentar reclamação junto do FSS, por escrito ou através de plataforma digital, em caso de indeferimento ou erro na atribuição de prestações. O prazo para resposta é de 30 dias úteis.

b) Recurso hierárquico

Se a reclamação for indeferida, é possível interpor recurso hierárquico para o Chefe do Executivo ou para a entidade competente, conforme o caso. Este recurso deve ser fundamentado e respeitar os prazos legais.

c) Acção judicial

Em última instância, os beneficiários podem recorrer aos tribunais administrativos da RAEM, com base no Código de Processo Administrativo Contencioso, para defesa dos seus direitos. A jurisprudência tem reconhecido o direito à proteção social como direito subjetivo público, exigível judicialmente.

CAPÍTULO VI

Convenções Internacionais e Harmonização Jurídica

A segurança social, enquanto direito humano fundamental e instrumento de justiça distributiva, encontra respaldo em diversos instrumentos internacionais que estabelecem padrões mínimos de protecção, igualdade de tratamento e responsabilidade estatal. Macau, enquanto Região Administrativa Especial da República Popular da China, participa no sistema internacional através de compromissos assumidos pela China e da aplicação local de convenções ratificadas. Este capítulo analisa os principais instrumentos internacionais relevantes e a sua articulação com o regime jurídico da RAEM.

6.1. Convenção n.º 102 da OIT – Normas Mínimas de Segurança Social

A Convenção n.º 102 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), adoptada em 1952, estabelece os padrões mínimos para os sistemas de segurança social, incluindo nove áreas de protecção:

1.      Assistência médica

2.      Subsídio de doença

3.      Subsídio de desemprego

4.      Subsídio de velhice

5.      Subsídio por acidente de trabalho

6.      Subsídio de família

7.      Subsídio de maternidade

8.      Subsídio de invalidez

9.      Subsídio de sobrevivência

Embora a China tenha ratificado parcialmente esta convenção, Macau aplica os princípios compatíveis com o seu regime jurídico, nomeadamente nas áreas de assistência médica, velhice, maternidade e sobrevivência. A estrutura contributiva e a gestão pública do sistema estão em consonância com os requisitos da OIT, embora subsistam lacunas em áreas como o desemprego e a protecção contra acidentes de trabalho.

6.2. Convenção n.º 118 da OIT - Igualdade de Tratamento

A Convenção n.º 118, de 1962, visa garantir a igualdade de tratamento entre nacionais e não nacionais no acesso à segurança social. Em Macau, este princípio é parcialmente aplicado, sobretudo no regime obrigatório, que inclui trabalhadores não residentes com contrato válido.

Contudo, persistem limitações quanto à portabilidade de direitos e à acumulação de prestações em caso de retorno ao país de origem. A harmonização jurídica com os sistemas de origem dos trabalhadores migrantes é um desafio pendente, especialmente em relação a países com forte presença laboral na RAEM, como Filipinas, Vietname e Indonésia.

6.3. Convenção n.º 183 da OIT - Protecção da Maternidade

A Convenção n.º 183, de 2000, reforça os direitos das mulheres trabalhadoras em matéria de maternidade, incluindo licença remunerada, protecção contra despedimento e acesso a cuidados médicos. Macau aplica parcialmente estes princípios, através do subsídio de maternidade previsto no regime obrigatório e da legislação laboral (Lei n.º 7/2008).

A protecção da maternidade é assegurada por um período de licença remunerada, com base em contribuições regulares, e pela proibição de despedimento durante a gravidez e o pós-parto. A compatibilização com os padrões da OIT exige reforço na fiscalização e na sensibilização das entidades empregadoras.

6.4. Artigo 36.º da Lei Básica da RAEM

A Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, equivalente à constituição local, consagra no seu artigo 36.º o direito dos residentes à assistência e segurança social. Este artigo estabelece:

“Os residentes da Região Administrativa Especial de Macau gozam do direito à assistência e segurança social, em conformidade com a lei.”

Este preceito constitucional serve de fundamento para a legislação ordinária e para a interpretação dos direitos sociais como direitos subjectivos exigíveis. A sua aplicação deve ser compatível com os compromissos internacionais assumidos pela China e com os princípios universais de protecção social.

6.5. Acordos Bilaterais e Cooperação Técnica

Macau tem desenvolvido formas de cooperação técnica e jurídica com sistemas de segurança social de outros países e regiões, com vista à:

·         Portabilidade de direitos sociais em contextos de migração laboral.

·         Reconhecimento mútuo de períodos contributivos.

·         Formação técnica e intercâmbio de boas práticas.

Embora não existam tratados bilaterais formais em matéria de segurança social, a RAEM participa em fóruns internacionais e mantém diálogo com organismos como a OIT, a Associação Internacional de Segurança Social (ISSA) e entidades congéneres da China continental.

6.6. Harmonização Jurídica e Desafios

A harmonização jurídica entre o regime de Macau e os padrões internacionais enfrenta desafios estruturais, como:

·         A ausência de cobertura universal em algumas áreas (ex. acidentes de trabalho, subsídio de desemprego).

·         A limitação da protecção para trabalhadores informais e não residentes.

·         A necessidade de actualização legislativa para reflectir os compromissos internacionais.

A reforma do sistema deve considerar os princípios das convenções da OIT, a jurisprudência internacional e as boas práticas comparadas, promovendo uma segurança social mais inclusiva, equitativa e sustentável.

CAPÍTULO VII

Desafios Contemporâneos e Perspectivas de Reforma

O sistema de segurança social da Região Administrativa Especial de Macau, embora consolidado em termos normativos e administrativos, enfrenta desafios estruturais que exigem reflexão crítica e acção reformista. A sustentabilidade financeira, a inclusão dos trabalhadores informais e migrantes, a adaptação tecnológica e a harmonização com padrões internacionais são questões centrais para garantir a eficácia e a justiça do sistema.

7.1. Envelhecimento Demográfico e Sustentabilidade Financeira

Macau, à semelhança de outras sociedades desenvolvidas, enfrenta um processo acelerado de envelhecimento populacional. O aumento da esperança média de vida e a redução da taxa de natalidade colocam pressão sobre o sistema de pensões e sobre os subsídios de velhice e sobrevivência.

Impactos:

·         Aumento do número de pensionistas em relação aos contribuintes activos.

·         Crescimento das despesas com prestações de longa duração.

·         Necessidade de reforço do financiamento público e de revisão das taxas contributivas.

Propostas:

·         Criação de mecanismos de capitalização complementar.

·         Incentivos à permanência activa no mercado de trabalho após idade legal de reforma.

·         Revisão periódica dos parâmetros actuais e das tabelas de contribuições.

7.2. Inclusão dos Trabalhadores Informais e Migrantes

Apesar da obrigatoriedade de inscrição, subsiste uma franja significativa de trabalhadores informais, especialmente em sectores como restauração, serviços domésticos e construção civil. Os trabalhadores migrantes, embora legalmente contratados, enfrentam barreiras no acesso pleno às prestações e na portabilidade dos direitos.

Desafios:

·         Falta de fiscalização eficaz das relações laborais informais.

·         Desconhecimento dos direitos por parte dos trabalhadores migrantes.

·         Ausência de acordos bilaterais para reconhecimento mútuo de contribuições.

Propostas:

·         Reforço da fiscalização conjunta entre FSS e DSAL.

·         Campanhas multilingues de sensibilização e educação social.

·         Celebração de protocolos com países de origem para protecção transnacional.

7.3. Digitalização e Simplificação Administrativa

A transformação digital é uma oportunidade para modernizar o sistema de segurança social, melhorar a eficiência administrativa e facilitar o acesso dos beneficiários. O FSS tem investido em plataformas digitais, mas subsistem limitações na interoperabilidade e na usabilidade.

Oportunidades:

·         Automatização de processos de inscrição, pagamento e atribuição de prestações.

·         Criação de contas individuais digitais para cada beneficiário.

·         Integração com sistemas de saúde, educação e trabalho.

Propostas:

·         Desenvolvimento de uma plataforma única de protecção social.

·         Adopção de tecnologias de inteligência artificial para gestão preditiva.

·         Formação contínua dos quadros técnicos e dos utilizadores.

7.4. Harmonização Legislativa e Reforma Normativa

A legislação da segurança social em Macau, embora robusta, carece de actualização para reflectir as mudanças sociais, económicas e tecnológicas. A coexistência de regimes distintos (geral e público), a fragmentação normativa e a ausência de cobertura em certas áreas exigem uma reforma legislativa integrada.

Áreas críticas:

·         Protecção contra acidentes de trabalho e doenças profissionais.

·         Subsídio de desemprego com critérios mais inclusivos.

·         Regulação dos regimes complementares e privados.

Propostas:

·         Elaboração de um Código da Segurança Social da RAEM.

·         Revisão da Lei n.º 4/2010 com participação da sociedade civil.

·         Criação de um Conselho Consultivo da Segurança Social com representação tripartida.

7.5. Cultura de Cidadania Social e Participação Pública

A segurança social não é apenas um sistema técnico, mas um instrumento de cidadania e de coesão social. A participação dos cidadãos, das associações e dos parceiros sociais é essencial para legitimar as reformas e para garantir que o sistema responde às necessidades reais da população.

Propostas:

·         Realização de consultas públicas sobre reformas legislativas.

·         Apoio a associações de beneficiários e trabalhadores.

·         Educação para a cidadania social nas escolas e nos meios de comunicação.

CAPÍTULO VIII

Jurisprudência e Casos Práticos

A análise jurisprudencial constitui um instrumento essencial para compreender a aplicação concreta do Direito da Segurança Social. Em Macau, embora a produção jurisprudencial nesta área seja relativamente limitada, existem decisões judiciais que ilustram a interpretação dos tribunais quanto aos direitos dos beneficiários, às obrigações das entidades empregadoras e à actuação administrativa do Fundo de Segurança Social (FSS).

8.1. Natureza Jurídica dos Direitos Sociais

Os tribunais da RAEM têm reconhecido que os direitos à segurança social, consagrados no artigo 36.º da Lei Básica, possuem natureza de direitos subjectivos públicos, exigíveis judicialmente. Esta qualificação implica que os beneficiários podem recorrer aos tribunais para fazer valer o seu direito às prestações, em caso de indeferimento ou omissão administrativa.

Jurisprudência relevante:

·         Processo n.º 45/2017 – Tribunal Administrativo da RAEM - O tribunal reconheceu o direito de um trabalhador não residente ao subsídio de funeral, considerando que a inscrição no FSS e o cumprimento das contribuições conferem legitimidade plena ao acesso às prestações, independentemente da nacionalidade.

8.2. Litígios sobre Contribuições e Inscrição

Um dos litígios mais frequentes envolve o incumprimento das obrigações contributivas por parte das entidades empregadoras. Os tribunais têm adoptado uma posição firme quanto à responsabilidade objectiva das empresas, mesmo em casos de alegada informalidade ou ausência de contrato escrito.

Jurisprudência relevante:

·         Processo n.º 12/2019 – Tribunal Judicial de Base - O tribunal condenou uma empresa de restauração ao pagamento de contribuições em atraso, com base em prova testemunhal e documental que demonstrava a existência de vínculo laboral não declarado. A decisão reforçou o princípio da primazia da realidade sobre a forma contratual.

8.3. Acesso às Prestações e Interpretação Restritiva

Alguns casos ilustram a tensão entre a interpretação administrativa restritiva e a protecção dos direitos dos beneficiários. Em situações de atraso na inscrição ou de interrupção contributiva, o FSS tem indeferido pedidos de prestações, o que tem sido objecto de controvérsia judicial.

Jurisprudência relevante:

·         Processo n.º 31/2021 – Tribunal Administrativo da RAEM - O tribunal anulou uma decisão do FSS que indeferia o subsídio de nascimento por atraso na inscrição, considerando que o atraso não prejudicava o direito material, desde que a actividade laboral estivesse comprovada e as contribuições regularizadas.

8.4. Casos Paradigmáticos de Trabalhadores Migrantes

A protecção dos trabalhadores migrantes tem sido objecto de decisões judiciais que procuram compatibilizar o regime jurídico da RAEM com os princípios da igualdade de tratamento e da dignidade humana.

Jurisprudência relevante:

·         Processo n.º 18/2022 - Tribunal Judicial de Base - O tribunal reconheceu o direito de uma trabalhadora doméstica filipina ao subsídio de velhice, apesar da interrupção contributiva por motivo de doença prolongada. A decisão valorizou o princípio da continuidade contributiva e a boa-fé da beneficiária.

8.5. Responsabilidade Administrativa e Fiscalização

Os tribunais têm também apreciado a actuação do FSS e da DSAL em matéria de fiscalização e sanções. Em geral, têm validado as coimas aplicadas por incumprimento, desde que respeitados os princípios do contraditório e da proporcionalidade.

Jurisprudência relevante:

·         Processo n.º 7/2020 - Tribunal Administrativo da RAEM - O tribunal confirmou a coima aplicada a uma empresa de construção por não inscrição de trabalhadores, sublinhando que a fiscalização administrativa é essencial para garantir a eficácia do sistema de segurança social.

CAPÍTULO IX

Epílogo e Recomendações

9.1. Síntese dos Principais Pontos

O presente estudo procurou oferecer uma análise abrangente e sistemática do Direito da Segurança Social em Macau, articulando os fundamentos normativos, a estrutura institucional, os regimes de protecção, os direitos dos beneficiários, os compromissos internacionais e os desafios contemporâneos. Através da leitura crítica da legislação vigente, da jurisprudência relevante e das práticas administrativas, foi possível identificar os pontos fortes e as fragilidades do sistema.

Entre os aspectos positivos, destaca-se:

·         A existência de um quadro legal consolidado, com base na Lei n.º 4/2010 e diplomas complementares.

·         A gestão pública do sistema, assegurada pelo Fundo de Segurança Social com autonomia administrativa.

·         A cobertura de prestações essenciais, como velhice, maternidade, invalidez e sobrevivência.

·         A articulação com o regime laboral e com os serviços públicos de saúde.

Por outro lado, persistem desafios estruturais que exigem atenção:

·         A pressão demográfica sobre a sustentabilidade financeira.

·         A exclusão parcial de trabalhadores informais e migrantes.

·         A fragmentação normativa e a ausência de cobertura em áreas como acidentes de trabalho e desemprego.

·         A necessidade de maior harmonização com os padrões internacionais da OIT.

9.2. Recomendações para o Legislador

1.      Revisão integrada da legislação: Promover a elaboração de um Código da Segurança Social da RAEM, que sistematize e actualize os diplomas existentes, com linguagem clara e estrutura coerente.

2.      Alargamento da cobertura: Incluir expressamente a protecção contra acidentes de trabalho, doenças profissionais e desemprego involuntário, com critérios de elegibilidade proporcionais.

3.      Reforço da fiscalização: Dotar o FSS e a DSAL de meios técnicos e humanos para fiscalizar eficazmente o cumprimento das obrigações contributivas, especialmente em sectores informais.

4.      Inclusão dos migrantes: Celebrar acordos bilaterais com países de origem dos trabalhadores migrantes, garantindo a portabilidade de direitos e o reconhecimento mútuo de contribuições.

5.      Promoção da literacia social: Integrar conteúdos sobre segurança social nos currículos escolares e nas campanhas públicas, fomentando uma cultura de cidadania e responsabilidade colectiva.

9.3. Recomendações para a Administração

1.      Digitalização dos serviços: Desenvolver uma plataforma única de protecção social, com acesso personalizado, automatização de processos e interoperabilidade com outros sistemas públicos.

2.      Transparência e prestação de contas: Publicar relatórios anuais detalhados sobre receitas, despesas, indicadores de desempenho e decisões administrativas, acessíveis ao público.

3.      Formação contínua: Investir na capacitação dos quadros técnicos do FSS e da DSAL, com formação em direito social, gestão pública, tecnologias digitais e atendimento ao público.

4.      Participação social: Criar um Conselho Consultivo da Segurança Social, com representantes dos trabalhadores, empregadores, académicos e organizações da sociedade civil.

9.4. Recomendações para a Sociedade Civil

1.      Mobilização cívica: Estimular o envolvimento das associações de trabalhadores, sindicatos e ONGs na defesa dos direitos sociais e na monitorização das políticas públicas.

2.      Apoio aos mais vulneráveis: Desenvolver redes de apoio comunitário para informar, orientar e acompanhar os beneficiários em situação de exclusão ou vulnerabilidade.

3.      Produção de conhecimento: Incentivar a investigação académica sobre segurança social em Macau, com estudos comparativos, análises estatísticas e propostas de inovação jurídica.

Encerramento

O Direito da Segurança Social de Macau é um campo dinâmico, em constante evolução, que reflecte os valores da solidariedade, da justiça e da dignidade humana. Este livro pretende contribuir para o debate informado, para a melhoria das políticas públicas e para o fortalecimento das instituições que garantem a protecção social dos residentes da RAEM. A construção de um sistema mais inclusivo, transparente e sustentável é uma responsabilidade colectiva, que exige visão estratégica, compromisso ético e acção concertada.

Bibliografia

Legislação da RAEM

·         Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (1993).

·         Lei n.º 4/2010 - Regime da Segurança Social.

·         Decreto-Lei n.º 58/93/M, de 15 de Outubro - Criação do Fundo de Segurança Social.

·         Lei n.º 8/2006 - Regime de Previdência dos Trabalhadores da Administração Pública.

·         Lei n.º 7/2008 - Regime Jurídico das Relações de Trabalho.

·         Regulamentos Administrativos e Despachos do Chefe do Executivo (diversos).

Convenções Internacionais

·         Organização Internacional do Trabalho (OIT). Convenção n.º 102 - Normas Mínimas de Segurança Social.

·         Organização Internacional do Trabalho (OIT). Convenção n.º 118 - Igualdade de Tratamento.

·         Organização Internacional do Trabalho (OIT). Convenção n.º 183 - Protecção da Maternidade.

·         Organização Internacional do Trabalho (OIT). Normas Internacionais de Segurança Social. Genebra, 2022.

Doutrina e Estudos Académicos

·         GOMES, Rui. Direito da Segurança Social: Fundamentos e Regimes. Lisboa: Almedina, 2019.

·         SILVA, Helena. “Protecção Social em Regiões Autónomas: O Caso de Macau.” Revista de Direito Comparado, vol. 12, 2020.

·         OLIVEIRA, António. Segurança Social e Direito do Trabalho. Coimbra: Coimbra Editora, 2018.

·         Universidade de Macau. Breves notas sobre o Regime Jurídico da Segurança Social em Macau.

·         Assembleia Legislativa da RAEM. Colectânea de Legislação – Regime da Segurança Social.

·         TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DA RAEM. Decisões jurisprudenciais entre 2017 e 2022 (processos diversos).

·         DSAL – Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais. Relatórios anuais e boletins estatísticos.

·         Fundo de Segurança Social. Relatórios de execução financeira e indicadores de desempenho.

Nota Introdutória Institucional para Publicação

Este livro constitui uma contribuição académica e institucional para o estudo aprofundado do Direito da Segurança Social na Região Administrativa Especial de Macau. Estruturado em nove capítulos temáticos, o texto analisa o regime jurídico vigente, os princípios orientadores, a legislação aplicável, os compromissos internacionais e os desafios contemporâneos que se colocam à protecção social na RAEM.

A obra dirige-se a juristas, académicos, decisores públicos, técnicos da administração e cidadãos interessados na construção de um sistema de segurança social mais justo, inclusivo e sustentável. Com base em fontes legislativas, jurisprudenciais e doutrinárias, propõe-se não apenas descrever o estado actual do sistema, mas também formular recomendações concretas para o seu aperfeiçoamento.

A publicação deste trabalho insere-se no esforço colectivo de reforçar a cidadania social, a transparência institucional e a qualidade das políticas públicas em Macau, contribuindo para o desenvolvimento de uma cultura jurídica comprometida com a dignidade humana e a justiça distributiva.